Les droits à la fois territoriaux et individuels en Finlande

La Finlande est un pays unitaire, non une fédération comme le Canada. Au point de vue administratif, la Finlande est divisée en six provinces (lääni, en finnois, län, en suédois), 20 régions (ou districts), ces dernières étant elles-mêmes divisées en 446 municipalités (communes). Ces municipalités se répartissent en quatre types : des villes unilingues finnoises, des villes unilingues suédoises, des villes bilingues à majorité finnoise et des villes bilingues à majorité suédoise. Au plan local, les provinces (Laponie, Oulu, Finlande occidentale, Finlande orientale, Finlande méridionale et Åland) représentent le gouvernement national. Elles ne constituent en fait que des administrations décentralisées de l'État et ne disposent pas d'une autonomie politique (à l'exception de la seule province d'Åland). Elles sont dirigées par un gouverneur nommé pour huit ans par le président de la République.

Parmi les six provinces, seul l'archipel d'Åland (on prononce la première lettre [ô] de Åland comme en anglais post et non comme en français poste) bénéficie, depuis 1920, d'une autonomie politique considérable : il est doté d'un statut d'autonomie, c'est-à-dire d'un gouvernement distinct, d'un parlement local et d'une administration propre. La quasi-totalité des habitants d'Åland y parlent le « suédois de Suède » (Rikssvenska) et non le « suédois de Finlande » (Finlandssvenska).

La Finlande demeure un pays très décentralisé dans lequel les municipalités conservent un rôle essentiel, notamment au point de vue linguistique. En effet, ce sont elles (et non les provinces) qui décident de leur statut linguistique en conformité avec les lois finlandaises. Bref, l'unité de base des droits linguistiques en Finlande repose sur la municipalité dont le statut linguistique est fixé par la loi (Loi sur les langues).

Les langues en Finlande

Le pays comptait en 2004 quelque 5,2 millions d'habitants appelés Finlandais. La Finlande compte deux groupes linguistiques principaux : les fennophones ou finnophones (parlant le finnois) et les suédophones (parlant le suédois). Les fennophones sont des Finnois, alors que les suédophones sont des Suédois finlandais. La population de la Finlande est composée majoritairement de locuteurs parlant le finnois (92,1 %). Les suédophones sont donc numériquement minoritaires avec 5,5 % de la population. Juridiquement parlant, le suédois en Finlande n'est pas considéré comme une langue minoritaire. L'État finlandais est officiellement bilingue et considère que la population de langue suédoise est simplement plus réduite, car les deux langues sont à statut égal. En Finlande, les minorités nationales parlent le same ou le lapon (0,03 %), le tsigane (0,2 %), le russe (0,6 %) et le tatar.

Le finnois est une langue non indo-européenne appartenant à la famille ouralienne, dont font partie aussi le same (ou lapon), l'estonien, le hongrois, etc. Pour les étrangers, le finnois peut paraître une langue relativement exotique, car il ne ressemble à aucune autre langue européenne, sauf l'estonien et un peu le hongrois. Quant au suédois, c'est une langue indo-européenne appartenant aux langues germaniques (anglais, allemand, néerlandais, etc.). En ce qui a trait aux Tsiganes, il y en aurait environ 13 000 (langue indo-iranienne) dispersés dans tout le pays, mais surtout concentrés dans les grandes villes du Sud. On ignore le nombre réel des locuteurs parlant la langue tsigane appelée en Finlande romani mirits. Les Tsiganes parlent tous le finnois comme langue seconde.

La nouvelle Constitution finlandaise reconnaît deux langues nationales au pays : le finnois et le suédois. Il n'existe pas de « langues officielles » au sens juridique du terme, bien que les deux langues nationales jouent ce rôle dans les faits. Au plan juridique, le suédois est sur un pied d'égalité avec le finnois. Seules les autres langues sont considérées comme des langues parlées par des minorités nationales : same, russe, tsigane, tatar, etc. Par ailleurs, le same a acquis un statut particulier parmi les langues minoritaires.

La politique des droits à la fois personnels et territoriaux

La législation finlandaise se révèle originale dans la mesure où la protection linguistique est axée à la fois sur le principe des droits personnels et celui des droits territoriaux. Il s'agit de droits personnels en ce qui concerne le fonctionnement du gouvernement central d'Helsinki (comme pour le gouvernement fédéral au Canada) et sur le principe des droits territoriaux dans les municipalités où la minorité (suédoise ou finnoise) est en concentration suffisante. Précisons que des districts administratifs sont prévus à l'intention des minorités, finnoises ou suédoises, et que ces districts, si les circonstances (lois) s'y prêtent, peuvent fonctionner dans une seule langue. Cette formule n'est pas très répandue au Canada, mais le meilleur exemple de cette formule mixte (droits personnels et territoriaux) est la Ville de Winnipeg au Manitoba, qui doit être juridiquement bilingue; cette notion de municipalité bilingue existe aussi au Québec où une centaine de villes doivent offrir des services en français et en anglais. Mais ce qui fait la différence entre la Finlande et le Canada, c'est que l'unité de base des droits linguistiques en Finlande repose sur la municipalité dont le statut peut être bilingue ou unilingue (finnoise ou suédoise); une municipalité bilingue peut être à majorité finnoise ou à majorité suédoise.

Pour bien comprendre le droit des langues en Finlande, il faut se référer à la règle des 6 % et 8 %, tel qu'elle est précisée dans la Loi sur les langues de 2004. Par exemple, si la minorité constitue 8 % et plus de la population d'une municipalité, le bilinguisme officiel est obligatoire pour tout ce qui concerne les services administratifs, gouvernementaux ou municipaux. Si la minorité constitue 6 % et moins de la population, la municipalité perd son statut bilingue; en conséquence, la minorité ne conserve aucune reconnaissance, sauf au gouvernement central. Au Canada, on ne connaît pas cette règle des 6 % et 8 %, les Canadiens étant plus familiers avec une formule du genre « là où le nombre le justifie », ce qui parfois laisse place à l'interprétation. De plus, une municipalité peut perdre son  statut bilingue, ce qui serait impensable au Canada où l'on ferait appel, en des cas semblables, au principe des « droits acquis ».

On compte au total 446 municipalités (communes) en Finlande. Elles se répartissent en quatre types : les villes unilingues finnoises (89,4 %), les villes unilingues suédoises (0,6 %), les villes bilingues à majorité finnoise (4,7 %), les villes bilingues à majorité suédoise (5,1 %). Le décret du Conseil d'État fixe à 399 (soit 89,4 %) le nombre de municipalités unilingues finnoises, 23 (soit 5,1 %) le nombre des municipalités bilingues à majorité suédoise, 21 (soit 4,7 %) le nombre des municipalités bilingues à majorité finnoise et trois (soit 0,6 %) le nombre de municipalités unilingues suédoises.

Les municipalités unilingues

Dans les municipalités unilingues finnoises (89,4 %), aucun droit linguistique n'est reconnu aux suédophones, sauf pour les communications avec le gouvernement central d'Helsinki. La même règle s'applique aux finnophones dans les trois communes unilingues suédoises (0,6 %). Le suédois jouit alors de tous les droits d'une langue qui contrôle tous les rôles sociaux : affichage, langue de travail, étiquetage, commerce, banques, etc. À ces communes, on pourrait ajouter les 16 municipalités unilingues suédoises des îles d'Åland.

Les municipalités bilingues

Dans les municipalités bilingues à majorité suédoise, c'est le bilinguisme intégral dans l'administration locale, le commerce, l'étiquetage, le transport, la radio, les journaux, les écoles, la langue de travail, etc. Une particularité : l'affichage bilingue est obligatoire mais prioritairement en suédois. Dans les municipalités bilingues à majorité finnoise, les autorités appliquent un processus similaire, au bénéfice, cette fois, du finnois; l'affichage obligatoirement bilingue mais prioritairement en finnois.

Le cas unique des îles d'Åland

Le bilinguisme institutionnel ne n'applique pas à la province autonome d'Åland, un archipel de 6500 îles (d'une superficie de 1527 km²) à l'entrée du golfe de Botnie (au sud-ouest de la Finlande); la province est demeurée unilingue suédoise. En réalité, depuis 1920, un traité international, engageant 10 pays et la Société des Nations, accordait une garantie d'autonomie à l'archipel d'Åland. Bénéficiant d'un statut très privilégié, la province autonome d'Åland constitue en effet un État souverain associé à la Finlande avec tout ce que cela suppose sur les plans politique, culturel et linguistique.

L'article 75 de la Constitution finlandaise contient des dispositions particulières sur la province d'Åland. Pour résumer la situation, on peut dire que la province est juridiquement unilingue suédoise à tous les niveaux. Il n'existe aucun droit linguistique pour ceux qui parlent le finnois (la majorité linguistique du pays), hormis le fait qu'ils peuvent s'adresser à l'Administration centrale d'Helsinki en finnois. L'État finlandais assume le fardeau du bilinguisme institutionnel et c'est la province qui demeure unilingue suédoise. Le Conseil des ministres finlandais est chargé de veiller à ce que les réglementations qui doivent être appliquées dans la province soient disponibles en langue suédoise. L'État finlandais doit également fournir en langue suédoise la formation pour ses employés dans la province, car ceux-ci sont tenus de connaître le suédois. La province d'Åland demeure un cas assez particulier dans le monde : les locuteurs de la langue officielle majoritaire ne peuvent exercer leurs droits linguistique dans l'archipel. On a dû juger que c'était là le prix à payer pour sauvegarder cette petite communauté, insulaire et  suédophone, dotée de frontières linguistiques imperméables. Pour qu'une telle situation soit possible au Canada, il aurait fallu que, par exemple, la province de l'Île-du-Prince-Édouard soit peuplée, au moment de son entrée dans la Confédération en 1867, par une population historiquement et exclusivement francophone, protégée en plus par une convention internationale signée entre le Canada et les Nations Unies (ou ce qui en tiendrait lieu). C'est comme si, aujourd'hui, les habitants des îles Saint-Pierre-et-Miquelon demandaient leur entrée dans la fédération canadienne, sous la protection des Nations Unies, en exigeant que soit maintenu leur unilinguisme français dans le minuscule archipel, et en obligeant le gouvernement fédéral à en accepter la situation.

Le bilinguisme du gouvernement central

La Finlande dispose d'un grand nombre de lois linguistiques qui ont été promulguées dès 1920 pour se perpétuer jusqu'en 2004. La loi linguistique la plus importante est celle de 1922, intitulée la Loi sur les langues (Språklag) modifiée à partir de 1931 jusqu'en 1982, avant d'être abrogée en 2003 pour être remplacée par la nouvelle Loi sur les langues du 1er janvier 2004. Il existe aussi plusieurs autres lois portant sur le Parlement (Chambre des représentants), la justice, la fonction publique, l'éducation et la minorité same (Lapons).

Le bilinguisme législatif

Le bilinguise législatif de l'État central est semblable à celui du Canada fédéral : les deux langues finnoise et suédoise bénéficient du même statut, que ce soit dans les débats parlementaires, la rédaction et la promulgation des lois. Les propositions législatives et les rapports associés aux commissions ou aux comités ministériels de l'État sont publiés en finnois, mais la publication inclura un résumé en suédois ainsi que le texte suédois de la proposition législative. De plus, la minorité suédophone dispose d'une Assemblée suédoise de Finlande (Svenska Finlands Folkting), qui correspond à une assemblée consultative composée de 75 délégués, dont l'objectif est de protéger les droits de la population suédophone et de servir ses intérêts, particulièrement en ce qui concerne la langue, l'éducation et l'information.

Les services gouvernementaux

Dans le domaine des services gouvernementaux, le bilinguisme est de rigueur partout sur le territoire national. En principe, tout citoyen de langue suédoise est assuré de recevoir des services dans sa langue à la condition qu'il s'agisse de services relevant du gouvernement national. Dans le cas des services municipaux, les dispositions sont différentes, car elles sont reliées au statut de la municipalité concernée (déclarée bilingue ou unilingue). Il n'est pas possible de recevoir des services municipaux bilingues dans une municipalité unilingue, ce qui n'interdit pas qu'un suédophone puisse utiliser le suédois avec les autorités de l'État finlandais. Évidemment, tout n'est pas parfait dans les municipalités bilingues. Bien que les fonctionnaires municipaux doivent en principe connaître le suédois, leur maîtrise de cette langue peut être parfois si limitée que les suédophones préfèrent utiliser le finnois pour obtenir des services adéquats. C'est une situation qu'on retrouve également au Canada.  Des examens linguistiques pour fins d'administration de l'État finlandais coexistent séparément pour le finnois et le suédois afin de démontrer que les candidats à la fonction publique possèdent des connaissances linguistiques suffisantes. La connaissance soit « excellente », soit « bonne », soit « satisfaisante » du finnois ou du suédois doit être démontrée lors de ces examens.

La justice

En matière de justice, le finnois et le suédois sont les deux langues reconnues dans tous les tribunaux, des cours de première instance à la Cour d'appel. En principe, tout citoyen finlandais a le droit d'utiliser sa langue, le finnois ou le suédois, dans une affaire où il est en cause ou dans laquelle il est entendu. Toutefois, les tribunaux sont liés au statut linguistique de la municipalité, selon que celle-ci est unilingue ou bilingue. Au besoin, les services d'un interprète sont dispensés lors d'une audience devant un tribunal ou en présence de la police lorsque la personne en cause ne parle pas la langue du district.

L'éducation

Pour ce qui est des écoles, les locuteurs du finnois et du suédois ont le droit de fréquenter des écoles dispensant des cours dans la langue de leur choix, que ce soit à la maternelle, au primaire, au secondaire ou à l'université. La Finlande a même prévu deux systèmes éducatifs distincts selon la langue. Cependant, il faut que les élèves et les étudiants résident dans des municipalités bilingues pour avoir le choix. Toute municipalité bilingue est tenue d'assurer un enseignement scolaire séparé pour les deux groupes linguistiques. Un enseignement de niveau universitaire est dispensé tant en suédois qu'en finnois. L'Université d'Helsinki, l'Université de technologie d'Helsinki à Espoo (Esbo) et l'École supérieure de théâtre de Finlande offrent un enseignement en finnois et en suédois. L'Université Åbo Akademi ne dispense ses cours qu'en suédois. Au Canada, l'éducation reste du domaine des provinces; en Finlande, elle relève des municipalités.

Par ailleurs, la Finlande a élaboré toute une politique linguistique applicable aux Sames en Laponie, même si le same ne fait pas partie des « langues nationales » (officielles). La loi finlandaise a non seulement prévu un certain nombre de dispositions spécifiques à l'égard des Sames et des Tsiganes, mais également des mesures générales pour les Tatars et les Russes.


Il paraît indéniable que la minorité suédoise « de langue officielle » jouit d'une protection considérable lorsqu'on compare son statut à celui de beaucoup d'autres minorités dans le monde. Il faut préciser que la minorité suédoise est numériquement peu importante (5,5 %) et que l'égalité territoriale est limitée, dans les faits, à quelques municipalités le long du golfe de Botnie. Dans le reste du pays, à l'exception d'Helsinki, la minorité suédoise semble un peu plus laissée dans l'ombre. Il n'en demeure pas moins que la Finlande accorde formellement des droits aux suédophones que l'on pourrait qualifier d'exceptionnels puisqu'ils se comparent à ceux de la majorité finnophone.

C'est pour cette raison que le modèle finlandais est souvent perçu comme une source d'inspiration pour la résolution de conflits, tant au plan national qu'international, et pour trouver des solutions à des problèmes d'autonomie régionale ou de certaines minorités. Au cours de ces dernières années, ce pays a fait l'objet d'un intérêt toujours plus grand de la part des responsables politiques, journalistes, fonctionnaires et scientifiques, qui ont étudié le statut des langues en Finlande, que ce soit les deux langues officielles (« nationales ») ou celles des petites minorités du pays (Sames, Tsiganes, Russes, Tatars). En somme, le modèle finlandais est une réussite, ce qui lui confère une grande valeur.

Lectures complémentaires