Le contexte juridique canadien - La répartition des pouvoirs législatifs au Canada

Pour les habitants d'un pays ne comptant qu'un seul gouvernement, comme la France, la Suède, Israël ou l'Algérie, il est peut-être plus difficile de comprendre la complexité d'une structure fédérative, d'autant plus que les ensembles du genre (p. ex., l'Allemagne, la Belgique, la Russie, la Suisse, l'Afrique du Sud, le Mexique, le Pakistan, etc.) sont généralement fort différents les uns des autres; et le Canada ne fait pas exception. Pour beaucoup de citoyens habitant un pays unitaire, il peut paraître fort malaisé de comprendre comment peut fonctionner un pays comptant, comme le Canada, 14 gouvernements et autant de parlements, de systèmes judiciaires, de fonctions publiques, etc., tous se portent à la défense de leurs prérogatives et de leurs champs de compétence.

Il faut aussi comprendre que le Canada compte un premier ministre fédéral (en anglais : Prime Minister) et 10 premiers ministres provinciaux (en anglais : Premier), que des députés siègent à la Chambre des communes (House of Commons) à Ottawa et d'autres dans les 13 différentes assemblées législatives provinciales et territoriales. Les personnes élues à une assemblée législative provinciale (ou territoriale) sont appelées membres de l'Assemblée législative ou Legislative Assembly (ou Assemblée nationale), députés provinciaux ou députés à la Chambre d'assemblée (House of Assembly), selon la province ou le territoire. Par ailleurs, on emploie en anglais l'expression générique first ministers, qui englobe à la fois le premier ministre du Canada et ceux des provinces. En français, on ne fait pas ces distinctions, mais on dira les « premiers ministres fédéral et provinciaux ».

Les compétences exclusives du gouvernement fédéral

Relèvent de la compétence exclusive du gouvernement fédéral des domaines comme la défense, la monnaie, la navigation, les aéroports, les poids et mesures, les brevets d'invention, le recensement, les postes, les Indiens et les réserves, les pénitenciers, la constitution en corporation des banques, les relations internationales, la radiotélévision, etc. En 1867, au moment de la création du Canada, le système se voulait fédéral, avec un partage des compétences entre le centre (pouvoir fédéral) et les provinces (pouvoirs provinciaux avec un gouvernement dans chaque province). Les articles 91 à 95 de la Constitution de 1867 fixent les différents champs de compétence législative :

Compétence fédérale

  • Commerce intraprovincial
  • Taxes
  • Postes
  • Milice et défense
  • Monnaie et banques
  • Politique indienne
  • Droit criminel
  • Pouvoir résiduaire (champs non définis dans Loi constitutionnelle de 1867)
  • Mariage et divorce

Compétence provinciale

  • Commerce intraprovincial
  • Terres publiques et forêts
  • Système de santé
  • Institutions municipales
  • Célébration du mariage
  • Propriété et droits civils
  • Éducation
  • Licences commerciales
  • Constitution provinciale

Compétence partagée

  • Agriculture
  • Les compagnies et le développement économiques
  • Les prisons et la justice
  • La pêche
  • Les travaux publics
  • Les transports et communications
  • L'immigration

Source : « Acte de l'Amérique du Nord britannique », dans Gérald-A. Beaudoin : La Constitution du Canada, Montréal, Wilson et Lafleur, 1990, p. 849-902.

Bien que, en principe, le pouvoir fédéral détienne la responsabilité sur les questions d'intérêts général et national et les gouvernements provinciaux, celle des questions régionales, la différence n'était pas tout à fait tranchée en 1867 entre les compétences des deux instances. Il n'est pas toujours facile de déterminer ce qui constitue les « affaires générales » (gouvernement fédéral) et les « affaires locales » (gouvernements provinciaux), car les deux paliers de gouvernement sont à la fois indépendants et complémentaires. C'est pourquoi les conflits de juridiction ont éclaté régulièrement au cours de l'évolution politique ultérieure du Canada, notamment dans le domaine de la langue.

De plus, le gouvernement central peut exercer des pouvoirs dans des domaines non prévus dans la Constitution; c'est ce que l'on appelle les « pouvoirs résiduels » qui, au Canada, sont automatiquement attribués au gouvernement central. Dans d'autres pays, par exemple en Suisse et aux États-Unis, les pouvoirs résiduels sont accordés aux cantons ou aux États membres, non au gouvernement central. Cela dit, les provinces ont aussi des pouvoirs résiduels dans leurs champs de compétence.

Le droit pénal est l'ensemble des dispositions prévoyant les comportements illégaux, que l'on appelle infractions, ainsi que les peines (amendes ou emprisonnement). Le Code criminel canadien, exclusivement de juridiction fédérale, traite des délits tels que le meurtre, l'enlèvement, la fraude, le vol, les agressions sexuelles et voies de fait, etc. Le droit pénal comprend aussi les lois et règlements provinciaux et municipaux. Selon le système canadien, ce sont généralement les provinces qui ont le pouvoir et l'initiative d'intenter des poursuites pour des infractions au Code criminel canadien, ce qui n'aide pas à rendre simple la compréhension du système judiciaire au pays. Soulignons que le Code criminel et certaines lois provinciales prévoient des aménagements en matière de langues.

De plus, deux régimes juridiques sont en vigueur au Canada : la Common Law d'inspiration britannique et le droit civil d'inspiration française. La Common Law est un droit essentiellement coutumier et jurisprudentiel s'appliquant généralement dans les pays anglo-saxons (Royaume-Uni, Irlande, États-Unis, Canada, etc.). Le système de droit civil est d'origine romaine et s'applique au système romano-germanique (qui englobe presque tout le continent européen et l'Amérique latine). Au Canada, le droit civil s'applique au Québec, tandis que la Common Law s'applique dans les autres provinces et territoires. Au Québec, le droit civil est codifié dans le Code civil adopté en 1866 (sous le nom de Code civil du Bas-Canada) et inspiré, entre autres, du Code Napoléon (le code civil français instauré en 1804), de la Coutume de Paris, du Code de Louisiane et de celui du canton de Vaud en Suisse. Un nouveau Code civil a été adopté au Québec en 1991 et est entré en vigueur en 1994. Les tribunaux du Québec se reportent d'abord au Code civil et autres lois et consultent ensuite les décisions antérieures à des fins d'orientation et de cohérence. D'origine anglo-normande, la Common Law, également appelée « droit traditionnel », demeure un droit ayant évolué à partir des décisions des tribunaux britanniques depuis la conquête normande de Guillaume le Conquérant en 1066. Ces anciennes décisions étaient justifiées selon la « théorie du précédent » (en latin : stare decisis) établie dans des affaires antérieures de nature similaire. Ainsi, dans les provinces sous le régime de la Common Law, les tribunaux se reportent en premier à toute loi ayant pu être promulguée et, par la suite, aux décisions antérieures. Malgré ces différences entre le droit civil et la Common Law, les deux régimes s'adaptent en fonction des enjeux qui se présentent au sein du système judiciaire canadien.

Enfin, les peuples autochtones du Canada apportent aussi leur contribution au système judiciaire. Depuis 1996, le gouvernement fédéral a instauré des protocoles d'entente entre les autochtones et certains territoires et provinces (Alberta, Colombie-Britannique, Manitoba, Québec et Yukon). Il s'agit du programme fédéral de la Stratégie sur la justice applicable aux autochtones, lequel a été conçu dans le but d'aider les programmes de justice communautaire administrés par les autochtones. Il n'existe guère d'incidence linguistique dans cette initiative, car les tribunaux canadiens sont obligés de fonctionner dans l'une ou l'autre des langues officielles. Néanmoins, ce programme montre que le système judiciaire canadien est devenu plus accessible aux collectivités autochtones et qu'il répond mieux à leurs besoins. Notons à cet égard que la Loi sur les langues officielles des Territoires du Nord-Ouest prévoit que les langues autochtones de ce territoire peuvent être utilisées devant certains tribunaux.

Les compétences exclusives des provinces

Parmi les pouvoirs attribués aux provinces canadiennes, mentionnons les richesses naturelles (les mines, les minéraux, le gaz naturel, le pétrole, etc.), les droits de propriété, l'éducation, l'administration des hôpitaux, les services sociaux, les institutions municipales, les relations de travail, etc. Relève également des compétences provinciales le droit civil, qui constitue le droit commun, c'est-à-dire l'ensemble des règles générales d'un système juridique. Il réglemente l'ensemble des activités quotidiennes du citoyen, de la naissance à la mort. Au Québec, la plupart des règles de droit civil sont contenues dans le Code civil (2 700 articles) qui, contrairement aux autres provinces canadiennes, relève du droit français, alors que la Common Law s'applique aux autres provinces. Une affaire dite civile serait, par exemple, une séparation, une injonction, la question des relations de travail, la propriété, la vente, la question des successions, etc. Compte tenu des compétences en matière de droit pénal (ou criminel), statutaire et de droit civil au Canada, nous verrons plus loin comment les droits des minorités de langue officielle en matière de justice diffèrent selon qu'il s'agit du droit civil ou du droit pénal et des tribunaux qui en sont saisis.

De plus, les provinces ont entièrement juridiction en matière de langue dans les domaines qui relèvent de leur juridiction. Par exemple, une province peut adopter des lois linguistiques non seulement au sujet de ses propres institutions, mais également tout ce qui se rapporte à son champ de juridiction : éducation, institutions municipales, santé, licences commerciales, etc.

La double compétence

Contrairement à un pays comme la Belgique ou la Suisse où les conflits de compétence sont quasi inexistants entre les différents paliers de gouvernement, plusieurs domaines relèvent d'une double juridiction au Canada. Ainsi, la culture, l'agriculture, la justice, la langue, les biens de consommation, etc., relèvent à la fois de la juridiction du gouvernement fédéral et de celle des gouvernements provinciaux. Encore là, il convient d'établir des distinctions nécessaires. Si les gouvernements provinciaux légifèrent dans leurs champs de juridiction, ils n'entreront pas en conflit avec le gouvernement fédéral, sauf pour les dispositions prévues dans la Constitution canadienne, car celle-ci contient certaines clauses impliquant toutes les provinces.

Par ailleurs, les possibilités de court-circuitage entre les provinces et le fédéral peuvent survenir dans la mesure où le gouvernement fédéral peut intervenir directement ou indirectement dans les champs de juridiction provinciaux par son pouvoir de dépenser. Par exemple, les sources de financement dont dispose le gouvernement central lui permettent d'influencer plusieurs services sociaux (caisses de retraite), certains domaines de l'éducation (enseignements primaire et secondaire, enseignement professionnel, universités), la santé et les municipalités. Étant donné que certains pouvoirs sont partagés entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux, les chevauchements entre les deux paliers de gouvernement sont très courants au Canada et ils sont considérés comme normaux.

Périodiquement, des conflits surgissent à l'occasion entre une loi fédérale et une loi provinciale. En vertu du principe de prépondérance fédérale, la loi fédérale aura préséance sur une loi provinciale en cas d'incompatibilité, mais uniquement dans la mesure de l'incompatibilité. Néanmoins, dans le domaine particulier de la langue, les faits démontrent que les provinces voient parfois casser une partie de leur législation linguistique par les tribunaux. C'est une situation que n'a pratiquement jamais connue le gouvernement fédéral.

La juridiction des langues

La question des langues est un champ de compétence dit ancillaire ou accessoire, c'est-à-dire qui se rattache aux champs de compétence fédéraux et provinciaux énumérés dans la Constitution. Comme pour toutes les compétences partagées, les problèmes sont fréquents. Ainsi, toute province peut légiférer sur la langue des raisons sociales, mais uniquement lorsqu'il s'agit d'entreprises constituées en vertu d'une loi provinciale, non en vertu d'une loi fédérale. Par exemple, une banque à charte fédérale n'est pas soumise à une législation linguistique provinciale portant sur les raisons sociales; par contre, une loi provinciale peut obliger une banque à utiliser le français comme langue de travail parce que les relations de travail relèvent des provinces. Néanmoins, une province ne peut régir la langue de travail des entreprises relevant de la compétence exclusive du gouvernement du Canada : l'Administration publique fédérale, le transport aérien, la navigation, les cours de justice fédérales, etc. Pour le reste, les provinces peuvent adopter les lois qu'elles désirent, sous réserve des dispositions constitutionnelles qui garantissent certains droits aux minorités linguistiques au Canada.